——深圳新一轮近期建设规划（2006-2010）的探索与思考
新一轮的《深圳市近期建设规划（2006-2010）》已于2006年4月底由深圳市政府批准通过后颁布实施，这是深圳目前正在实施的《深圳市城市总体规划（1996~2010）》的第三轮近期建设规划。至此，深圳总体规划也将通过三轮完整近期建设规划的滚动编制而得到连续推进和分阶段落实，近期建设规划已经成为总体规划实施最重要的步骤和最有效的手段。在城市总体规划以5年为一时段的时间轴线上，全景式地回顾和分析已经完成的三轮近期建设规划，将有助于我们更加全面思索城市总体规划实施的路径和机制等问题，正确认识和把握近期建设规划在规划体系中的定位与作用，并不断改进和完善规划的编制思路与工作方法。
1、深圳近期建设规划的变迁历程及基本认识
1.1 三轮近期建设规划的不同特点
从1996年到2006年的10年中，深圳共完成了三轮近期建设规划，分别具有不同的特点，在不同时期发挥着不同作用。
第一轮近期建设规划（1996-2000）是与《深圳市城市总体规划（1996~2010）》同步编制的，作为城市总体规划的一个内在组成部分而存在。在形式上，是总规众多技术文件的其中之一；在内容上，基本是总规的规模和建设范围的缩小，或者说是一个短期压缩版的总规。由于在形式和内容方法都依附于总体规划，工作定位也不甚明确，因此并未受到太多关注。但随着总体规划的实施，也发挥了一定的作用。
第二轮近期建设规划（2003-2005）是深圳主动探索城市总体规划的实施机制与贯彻落实中央加强城乡规划监督管理的指示精神相结合的产物；也是首次从城市总体规划中独立出来、单独编制的一个近期建设规划。在严格执行建设部的统一部署和工作要求的基础上，结合深圳的实际，在规划内容和方法上进行了一些有益的探索和尝试，得到行业内的好评和一定程度的社会认同。不仅对近两年深圳城市的发展建设发挥了重要的引导作用，也有力推动了国内规划体系改革的学术性探讨。
刚刚编制完成的第三轮近期建设规划（2006-2010），是深圳在充分认识到近期建设规划对于指导城市建设发展的重要性与时效性的背景下，从上一轮被动完成指令性任务转变为主动推动规划体制变革、探寻城市成功转型的有效路径而取得的成果。通过“双平台”的构建和一系列的制度调整，该项规划已被政府确定作为统筹和调控城市社会经济发展和建设的重要手段，其实效性将在未来的实践中逐步得到验证。
1.2 对近期建设规划地位和作用的基本认识
经过近几年关于近期建设规划的广泛讨论和辨析，我们对近期建设规划在规划体系中的定位逐渐清晰明朗，对于总体规划和近期建设规划的相互关系的认识也基本明确。首先，近期建设规划是城市总体规划的重要组成部分，是实施总体规划的手段。这就决定了近期建设规划存在的价值和意义在于落实总体规划所设定的目标之上，其逻辑基础是由现状向长远目标的进发，是实现长远发展目标的近期阶段性行动安排。脱离了总体规划的目标和框架，近期建设规划将失去存在的价值和合法性。其次，总体规划与近期建设规划作为宏观层次的综合性规划，分别承担着不同的职能分工，具有不同的特点：总体规划从本质上可作为一种目标规划，它的核心功能是构建城市理想，是关于城市长远发展的长期性、战略性的指导；也作为中央政府或上级政府与地方政府在规划事务分权的法定性平台存在。而近期建设规划则是作为实施总体规划长远目标的行动性规划，更准确地说是策略性行动规划；它着重解决现实问题，实现短期目标；近期建设规划在总体规划确定的原则和目标下展开，在总体规划设定的中央政府或上级政府与地方政府的事权划分的框架下，更突出地方政府促进本地社会、经济发展的作用。
近期建设规划是一种策略性、综合性的行动规划，这是我们在几轮近期建设规划实践中反复思考得出的一个基本判断，也是我们编制新一轮近期建设规划所贯彻的主要理念。突出近期建设规划的行动特征，将促进传统的城市总体规划实现由“目标规划”与“行动规划”的有效对接，将使得城市总体规划不再成为飘浮于空中若隐若现的海市蜃楼，而将在通向理想的道路上留下一步步坚实的足迹。
1.3 对近期建设规划的工作要点的把握
1.3.1 以务实和操作性为基本原则
作为行动规划，近期建设规划的任务是探索将城市远期发展目标落实于近期可实施行动的途径，在规划编制中必须坚持务实和操作性两个基本原则。
所谓务实的涵义就是：规划目标聚焦于阶段城市目标，而非全面构建；规划对象针对点线面上的重点问题，而非全要素覆盖；规划内容侧重于行动策划与政策制定，而非全方位涉及。所谓操作性，是指规划更侧重于一系列行动与措施的策划，这些行动与措施具有明确的目标、主体、内容和步骤，应为规划的使用者提供可操作的行动指南。
1.3.2 以公共投资安排和公共政策制订为核心内容
作为体现政府意志的策略性行动规划，政府公共投资的安排和公共政策的制定是实施行动的两个重要手段，也应成为近期建设规划工作的两大核心内容。在公共投资安排与公共政策制定方面，除了保证规划的综合性外，必须高度关注社会资源的公平利用和社会利益的合理分配，规划编制中的社会认同和规划实施中的部门协同也十分重要。
2、本轮近期建设规划的主要特点
2.1 与现行政府运作体制框架相衔接，形成宏观调控的“双平台”之一
通过深刻总结反思上轮规划的成效和缺憾，我们认识到：当前我国城市规划实施机制的完善，不能仅局限于规划体系内部各层次的分工细化与技术完善；而应充分重视与外部政府现行操作机制的结合，特别是与目前仍占主导地位的国民经济和社会发展五年规划的衔接。这既是我国城市规划实施环境与市场经济成熟国家的最大不同，同时也应成为现行制度环境下完善规划实施机制的切入点。因此，在新一轮近期建设规划的前期策划和研究工作中，我们将突破口放在制度安排的设计上。经过研究，提出了近期建设规划与国民经济和社会发展“十一五”规划协同编制、共同构成调控城市发展的“双平台”的构想，这是在政府现行体制框架下一个务实可行的选择。两个规划在编制时限上保持一致，而在调整对象、内容、编制审批程序、效力等方面可互有侧重。国民经济和社会发展五年规划主要在社会经济发展目标、思路等方面对城市的发展做出总体性和战略性的指引，侧重于公共投资上的安排；近期建设规划则主要在土地利用、空间布局、基础设施支撑等方面为城市发展提供基础性的框架，侧重于空间布局上的安排。两者可以相互支持和补充，取得相得益彰的效果。
这一建议得到市委市政府的高度重视，被纳入到2005年11月出台的《中共深圳市委市政府关于进一步加强城市规划工作的决定》中，成为政府的一项正式制度安排。在正式纳入政府的运行机制后，规划编制工作采取了政府高效动员和组织的模式。首先，将近期建设规划与“十一五”规划一起列为2005年度政府重点工作的第一项；其次，工作组织的规格和动员力度与“十一五”规划基本一致，成立了以市长为组长的规划编制工作领导小组，各区政府、各有关单位全程参与规划的前期调研、项目选择、行动计划与政策制定等过程，充分调动各方积极性，为规划的科学编制提供了基本保障。工作过程中，主管副市长多次主持召开由各区政府、各职能部门参加的协调会，对规划和年度实施计划反复征求意见，就关键问题达成共识，为今后规划实施中实现部门协同奠定良好基础。
2.2 注重对现实问题的解决，保证规划的针对性和实效性
深圳是我国第一个真正面临空间资源硬约束的特大城市，经过20多年的快速发展后遭遇土地与空间、资源能源、人口、环境承载力等“四个难以为继”的瓶颈制约，同时也面临着“发展机遇期”与“矛盾凸显期”交织的城市发展特征。本次规划立足解决城市全面转型过程中不同以往的突出问题与矛盾，力求寻求新的空间配置模式与发展路径。规划将“紧约束条件下的城市和谐发展之路”作为贯穿整个工作的主题，重点实现两个转变：一是针对空间资源短缺的矛盾，由以往注重用地增量扩张转向存量优化与城市更新并举；二是配合推进城市化的战略部署，建设重点由特区转向特区外。同时，特别注重解决影响城市发展中最为突出的区域合作、产业布局与园区整合、城中村改造等重大问题以及为广大市民普遍关注的住房、交通出行、就学医疗、环境污染等民生问题。
2.3 实现操作时序由“五年”向“年度”的转变，保证规划落到实处
对于快速发展的中国城市而言，5年并不是一个很短的周期。在5年内，城市的发展也存在很大变数，以5年为周期的近期建设规划要对规划期内的城市建设活动进行全面细致的安排也十分困难。要保证总体规划的落实，仅靠编制以5年一时段的近期建设规划是不够的，必须将城市总体规划做时间维度的进一步分解，形成城市总体规划从远期—近期—年度的完整实施序列。针对深圳空间资源短缺的尖锐矛盾，需要通过年度实施计划制度的建立来强化政府对土地和各类空间资源的集中统一管理，严格把好“地根”这个闸门。通过全市各级政府、各部门、各建设单位建设项目的预申报，全面掌握全社会的发展需求；在近期建设规划总体目标指导下，对年度内全市建设项目的空间布局和用地安排进行统一部署，并作为年度规划许可和用地审批的依据。在制度安排上，将近期建设规划年度实施计划作为政府重要的年度计划之一，与现行的国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划以及年度政府财政预算相衔接，改变目前各项政府计划侧重资金分配而缺乏空间统筹协调的缺陷，共同发挥政府公共投资对城市发展的引导调控作用。
2.4 强化公众参与，提高规划的社会认同度
成功的行动规划需要社会认同，有赖于规划与公众的互动。本次规划力求打破技术的神秘主义，增强公信力，提高社会公众对规划的公共关注程度；同时，力求在公共参与的形式与组织方面有所突破，在互动技术方面有所改进，在参与深度方面有所深入，以逐步培养公众参与规划的热情，提升公众参与质量。
规划过程中，我们通过在市规划网、规划展厅和全市各主要新闻媒体开展公众咨询活动。规划草案编制完成后，在主要媒体上开辟，专版全文刊载规划内容，并以通俗易懂的方式对规划进行解读。公开展示期间，还应市民要求，以网络对话的方式，就市民普遍关心的问题在市规划网上举行答疑活动，解答市民提问。并根据公众反馈的意见，对近期建设规划进行了修改完善。
2.5 突出行动计划，关注空间政策
公共投资和公共政策是近期建设规划的重要内容，具体的表现形式就是行动计划和空间政策的制定。本次规划中更加突出行动计划，特别注重强化对重点地区的引导和重要项目的统筹。重点地区在原有基础上进一步细分为重点开发地区、重点改善地区、重点生态恢复地区和重点储备控制地区，并进一步明确空间界限，提出可操作的规划指引；综合性行动计划基本涵盖了近期城市建设的主要方面和重点工作，并注重与具体项目的衔接。同时，根据重点地区和综合性行动计划的要求，进行重大建设项目的梳理和统筹，形成各类重大设施项目库。
除了对行动计划进一步深化完善外，本次规划与上轮规划相比很重要的改进就是更加关注近期有关城市发展空间政策的制定，实现规划由技术文件向公共政策的转变。在具体做法上，将公共政策的推行作为规划实施的重要手段，以近期建设规划的目标和实施要求为导向，提出空间管制政策、产业空间政策、土地空间政策、城市更新政策、住房政策及其它相关空间政策的政策要点。
3、本轮近期建设规划的主要内容
本次规划秉承“行动规划”理念，在总结上一轮近期建设规划经验的基础上，继续坚持完善被实践证明行之有效的内容，重点强化了近期有关城市发展空间政策的内容。在技术路线上，更加注重“目标－行动－政策措施”各技术内容之间的逻辑关系，将目标与策略通过行动计划和空间政策两个最主要的实施性内容加以具体落实。规划内容由四个部分组成：检讨与评估、目标与策略、行动计划和空间政策，其中行动计划和空间政策是规划的核心内容。
3.1 检讨与评估
要更有效地发挥近期建设规划对城市发展的引导和调控作用，对规划的工作对象以及规划可依赖的工作手段进行客观理性的评估是开展工作的前提和基础。本次研究的评估工作分两个层面展开：一是通过对上轮近期建设规划的检讨，对近期建设规划作为政府一种调控工具在现阶段能够和可能发挥的作用有一个清醒的判断；二是客观评估深圳城市发展的阶段性特征和基本走向，从而建立对本次规划的作用对象以及工作环境的基本认识。
通过以上两个方面的评估，得出的主要结论为：上轮规划的明显成效体现在：基本生态控制线得到有效落实，保证了生态安全；确定了新的城市空间结构，指导了特区外组团规划的编制和城市化推进；对重点地区的开发建设发挥了一定的引导和推动作用；有效指导了近两年土地供应计划的制订，对土地资源配置发挥调控功能。规划的失效体现在以下方面：近期城市发展控制规模被突破；部分重点地区和重大项目推进建设情况不理想；规划提出的责任机制和监督机制没有得到有效落实。
通过规划检讨和评估，明确近期的工作目标和重点，为制定务实可行且又行之有效的策略和行动计划奠定基础。
3.2 目标与策略
近期建设规划尽管定位于行动规划，但仍需要有明确的目标指引，并作为合理制定相关策略和行动计划的前提。近期建设规划的期限决定了其目标设定应充分考虑城市发展的条件和需求，应具有鲜明的阶段性，相关指标要明确具体并可以测度。本次规划在“寻求紧约束条件下的城市和谐发展”这一总体目标下，充分考虑与“深圳市落实科学发展观经济社会调控指标体系”和“深圳市基本实现现代化指标体系”的衔接，对有关城市建设方面的内容进行了进一步的细化、补充和完善，从经济效益、社会服务、基础设施条件和生态环境质量四个方面建立了近期城市建设指标体系，作为规划实施的监控指标和评价标准。
本次规划以“区域协调、社会和谐、资源节约、环境友好”为基本原则，确定近期城市发展策略，涵盖区域协作、特区内外协调发展、节约与集约利用土地、产业集聚发展、城市设施建设、生态建设与保护等六个方面，以指导具体的城市建设行为。具体策略为：
（1）深化区域合作，提升区域中心城市的辐射力；
（2）加大投入力度，提高特区外的建设标准与水平；
（3）实施“两增一减”策略，实现用地结构优化；
（4）引导产业合理布局，促进产业集约发展；
（5）推进公共服务和基础设施建设，增强城市综合服务能力；
（6）加强生态环境建设，创建环境优美的滨海生态城市。
3.3 行动与计划
行动计划是近期建设规划的主体和核心内容之一。本次规划对行动计划的研究主要从两个层面展开，一是重点地区发展计划，二是综合性重大行动计划。前者侧重解决规划确认的重点区位空间的发展问题；后者侧重解决跨地区、跨部门的统一行动问题。两者互为补充，共同构成行动计划的主体内容；而规划期的重要项目库则构成上述两类行动计划的直接支撑和操作系统。
3.3.1 重点地区发展计划
该计划的推进是为了把握近期需要重点发展的战略性、关键性区域，集中有限的资源进行重点投入，形成规模效应和投资合力，以点带面，引导城市空间结构和功能结构的优化。本次规划在确定重点地区时综合考虑了如下方面的因素：对城市近中期发展具有重要的战略意义；市级政府主导发展；规划期内需要采取实质性的行动；具有相对明晰的空间范围。
本次规划共确定了四类近期城市规划管理和建设工作的重点地区。
（1）重点开发地区：是对城市发展具有重要战略意义、以新开发建设活动为主的地区，需要政府集中优势资源进行建设和管理，发挥其对城市整体发展的带动和提升作用。包括：龙华新城、体育新城、光明新城和东部新城。
（2）重点改善地区：是区位和功能重要、建成度较高、急需通过整理和改善以提升功能的地区。包括：宝安机场地区、盐田港地区、平湖物流园地区、龙岗轨道3号线节点地区和罗湖—上步中心地区。
（3）重点生态恢复地区：是位于基本生态控制线内、现状生态破坏严重、急需进行生态恢复以保障城市生态安全的地区。包括铁岗－西丽－石岩水库地区和全市重要的八条生态绿廊地区。
（4）重点储备控制地区：是区位重要、发展潜力巨大但大规模整体开发时机尚不成熟、需要政府对用地进行控制并对未出让用地进行储备的地区。包括前海湾地区、沙井西部沿江地区和大鹏半岛旅游控制区。
与上一轮规划相比，本次规划增加了重点生态恢复地区和重点储备控制地区。这是结合深圳的实际情况和目前空间资源利用中被忽视的问题而提出的。前者主要针对目前城市中较为严重的生态破坏问题，主要目的是保障城市生态安全；后者则是着眼于城市长远可持续发展需要，预留区位较好、有发展潜力的空间进行战略性储备，避免被近期急功近利地开发所占用和耗费。
3.3.2 综合性行动计划
城市近期的空间发展不仅要求解决重点地区发展等一些“块”的问题，还需要解决全市范围内一些系统性的“条”的问题，综合性行动计划就侧重于后者。综合性行动计划以规划指导行动，将分属不同系统的项目、措施梳理整合，指向同一个目标，从而将空间发展策略等概念性的思路转化为各责任主体可以操作的具体行动和措施，避免各系统之间的耗散，形成政府工作的合力。
综合性重大行动计划的制订主要遵循了以下原则：
（1）战略性：必须是对城市空间总体发展有重要带动作用和战略影响力的行动，是近期建设工作的重中之重，必须予以优先考虑。
（2）针对性：行动内容的选择不求面面俱到，必须针对目前各方面的主要需求和需要解决的关键问题，并与规划目标和策略保持高度的一致。
（3）综合性：工作内容是跨部门的，涉及到部门协调与合作，必须由市政府从全市层面加以统筹安排，侧重解决重点地区行动计划没有涵盖的重要问题。
（4）实效性：必须是具备实施的时机和条件，在近期可以见效。
为了清晰地表达综合性行动计划的内容，分别从行动依据、行动目标和行动要点三方面对行动计划进行阐述。行动依据主要说明制定该行动计划的必要性和政府已明确的重大决策；行动目标是指近期实施该行动后所希望达到的结果；行动要点是行动的具体内容。同时，将行动计划分解为若干的具体行动，每个行动都明确主办部门，以利于实际工作的推进。本次规划共制定了八项综合性行动计划，分别为：
（1）跨界合作计划：包括重大区域性交通、能源、水资源及生态环境保护项目建设和推进跨界土地合作开发等工作内容；
（2）园区建设与整合计划：包括重点产业园区和传统产业集聚基地的建设以及旧工业区升级改造和功能置换等内容；
（3）城中村改造计划：包括今后5年特区内外分别需要拆除重建和综合整治的城中村改造项目，总计10-15平方公里；
（4）和谐住区计划：确定今后5年所提供的住宅建筑面积规模、套数、结构比例和空间分布等的计划安排，以及与居民生活紧密相关的基层公共服务设施网络和重要市区级公共设施建设等内容；
（5）阳光海岸计划：包括深圳湾15公里滨海岸线建设、东部滨海地区自然生态环境保护及珠江口岸线资源合理利用等具体内容；
（6）公交优先计划：包括大容量轨道交通、常规公交基础设施以及行人交通空间等重要项目的建设计划；
（7）资源保障计划：为保障水资源供应安全和城市能源供应稳定而进行的一系列项目计划与行动安排；
（8）基础设施提升计划：为提升全市基础设施建设和管理水平而覆盖供水、供电、供气、通信和污水处理、环卫以及综合防灾等各系统的项目计划与行动安排。
3.4 空间政策
尽管以政府公共投资为主体的行动计划对于引导城市发展具有重要的作用，但在市场经济下投资主体和渠道趋于多元化，政府投资只占很小的比例。要解决城市发展中面临的问题，仅仅依靠上述以投资建设行为为主体的行动计划是远远不够的，还需要统一协调的空间政策来调控近期的经济社会活动，促使其朝着所期望的目标和方向发展。这不仅是本轮近期建设规划所做的重要探索与尝试，也是实现城市规划向公共政策转化的切实可行的“路径依赖”。
本次规划主要研究的空间政策大致可分为两类：第一类政策的制定本身就是为了对城市空间发展进行干预，对空间有着直接而了然的影响，如空间管制政策、产业空间政策、土地空间政策、城市更新政策和住房空间政策等；第二类政策，虽然其着力点并不直接作用于城市空间，但对于空间资源的配置和利用回产生间接的但十分重要的影响，如交通政策、生态环境政策和人口政策等。本次规划针对目前空间政策体系存在的问题，提出了建立各项空间政策在出台前的预审查机制和实施后的跟踪评价机制的建议。前者是为了保证空间资源的统一管理和政策的协同性，对新出台的政策目标和具体内容是否与规划意图保持一致、是否具备可操作性等要素进行校核；后者的工作重点在于评估各部门或各级政府颁布的空间政策实施绩效，得出是否需要结合实际效果进行调整（甚至停止实施），并对需要补充完善的配套政策提出建议。本次规划提出的空间政策与措施包括：
（1）空间分区管制政策，包括实施“两线三区”的空间分区管制和“五线”管理制度。
（2）高效集约的建设用地政策，包括产业集聚政策、加强产业项目用地的审批管理、建立产业用地的市场化配置机制等。
（3）加强重点开发地区建设的政策，包括明确建设管理模式、建立管理制度、加大资金投入等。
（4）以提升城市功能为主旨的城市更新政策，包括旧工业区改造专项政策、继续完善城中村改造政策等。
（5）面向多层次需求的公共住房政策，包括强化政府为城市居民提供合适住房的公共服务职责、加强公共租屋的建设和管理、重视工业园区的居住配套建设等。
（6）切实推动循环经济发展和节约型城市建设的政策。
另外，为保证规划的实施，还提出了强化近期建设规划年度实施计划制度和完善规划监督管理制度的建议。
4、对近期建设规划今后发展的展望
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地和财政越来越成为城市政府调控城市发展的两大“闸门”。投资主体多元化和融资渠道拓宽使政府财政的作用在逐步减弱，侧重于资金与项目安排的国民经济和社会发展五年规划的作用也相应地在减弱。与之相反，由于土地资源的日益短缺，空间配置在城市发展中的作用越来越重要，已经成为城市政府的重要调控手段。在此背景下，政府现行操作体系中必须增加空间资源配置的内容，对建设项目的筛选及其时序的安排应更多地考虑空间统筹和协调要求；与之相呼应，近期建设规划也必须通过自身的改革淡化部门技术文件的色彩，实现向政府综合性规划和公共政策的转变。
近年来，两个规划都在加快自身的完善而努力成为政府实施调控的主导依据，并针对各自内容上一些固有缺陷进行的调整，因而不可避免地会向对方的传统工作领域进行渗透。近期建设规划越来越注重政策内容的制定以及建设项目的统筹；国民经济和社会发展五年规划也越来越强调在空间方面的引导，因为两者调控的内容本身就是互有关联难以分隔的。这样，两个规划殊途同归、甚至走向“合二为一”的趋势日益显著，这也将是我国政府运作体制改革的一个必然方向和结果。
中央政府对近期建设规划在宏观调控中作用的重新认识，以及在宏观调控中所进行的新的制度安排，为城市规划体系自身的改革提供了一个重要的契机。这不仅有助于城市规划作用的发挥并以此拓展其影响范围，也有助于解决城市规划自身长期存在的实施不力的痼疾。然而，在已经建立的相对有利的制度框架内，城市规划如果不能尽快推进自身内部的改革，加速与社会系统的对接并协调好相互之间的作用方式，那么城市规划不仅将丧失其提升宏观调控功能、重塑其社会地位的大好时机，甚至会危及到城市规划自身存在的必然性。因此，城市规划必须主动顺应并不断推进整个政府运作体制的改革，而不能被动地坐等其他部门的改革来推进。正是从这个角度而言，当前充分认识并强调近期建设规划作用，并以此作为规划体系改革的重要突破口，对城市规划的长远发展具有十分重要而深远的意义。
（邹兵）
