当前，“城市规划是公共政策”越来越成为社会各界的共识。为此，笔者斗胆就城市规划是什么类型的公共政策、如何理解作为公共政策的城市规划等方面谈谈自己的一些粗浅认识和体会。
1．城市规划是什么样的公共政策？
在我国，城市规划师对城市规划与政治的关系的认识已经发生了较大的变化。在几年前，多数规划师还试图把规划活动当成一种纯技术、纯理性、纯科学的活动，试图把规划活动与政治隔绝开来，追求所谓的价值中立，把规划超脱于政治之外。因为，在许多规划师看来，政治过于复杂和深奥，难以把握，规划还是离政治远点好！这也是长期以来规划脱离现实社会生活，导致规划实施难在方法论和价值观方面的原因。现在，越来越多的规划师慢慢认识到城市规划是一种公共政策，而公共政策活动就是一种政治活动。因此，从这个意义上讲，城市规划某种程度上也是一种政治活动。事实上，在国内外城市规划活动一直是政府行为，城市规划成果必须按照规定的程序得到合法权威部门（在我国一般指政府和人大）依法审批，转化为公共政策，才能得到执行，并发挥作用。因此，城市规划活动本身即是一种公共政策活动，而获得正式批准的城市规划成果（包括我们通常所指的规划技术文件）就是公共政策，那些未经合法批准的城市规划成果只能属于政策方案的范畴。而为获得城市规划成果开展的调查研究、专家论证和公众参与等活动，均属于政策活动的范畴。
城市规划的公共政策概念应如何定义呢？城市规划是一种公共政策，这必然涉及到在市场经济条件下，政府与市场的关系问题。德国弗赖堡学派的经济政策思想为二战后德国重建提供了思想源泉和政策框架，它与我国的社会主义市场经济思想有着很大程度的一致性。该学派的基本思想是：不能让市场过程参与者随意决定经济活动的形式。国家应负担起影响整个框架和经济活动秩序的重任。也就是国家应该奉行一种秩序政策，为市场竞争秩序确定一个框架，并不断维护这个框架。弗赖堡学派的秩序政策是指所有那些为经济运行过程创造和保持长期有效的秩序框架、行为规则和权限的有关经济法律和措施手段的总和。他们所追求的“秩序”是“合乎人和事务的本质的秩序，它是一种存在着度和均衡的秩序”，也是“有运行能力的、合乎人的尊严的、持久的秩序”，是一种有用的、公平的秩序，一种规范性的秩序，是值得人们去努力争取的秩序。我国目前处于传统计划经济向市场经济转型时期，同样也需要政府奉行秩序政策，为市场经济提供秩序框架。本文认为城市规划就是一种秩序政策，城市规划所规定的空间秩序其实质是一种经济活动秩序。构建一种“有运行能力、合乎人和事务本质、公平持久”的空间秩序是城市规划追求的根本目标。因此，从秩序政策的角度，本文认为城市规划是由具有合法权威的公共部门在内外环境、需求的作用下，为合理配置城市土地空间资源，依据一定的价值、目标、程序制定的城市空间秩序政策，它是一系列总体规划、详细规划、专项规划、规划标准与准则等的总称。
2．如何理解作为公共政策的城市规划？
（1）规划主体是具有合法权威的公共部门和社会公众。在我国，作为规划主体的合法权威的公共部门主要是指各级政府，各级人大在城市规划制定过程中，发挥的作用也越来越大。在规划的制定过程中，政府和人大起主导作用，是当然的规划主体。但是，规划作为公共政策，事关公共利益，在规划的制定过程中应该有广泛的公众参与，这是现代政治文明的一个重要标志，也是现代公共政策与以往政府政策的重要区别。因此，社会公众在规划制定过程中，也应该具备主体地位。所以，城市规划不仅要体现统治阶层的意志，也应力求体现社会公众利益。目前的城市规划公众参与还不够，特别是对弱势群体的利益关注不够，这其实涉及到规划的价值取向和伦理问题。
（2）城市规划是一种城市空间秩序政策。各个层次的城市规划其主要内容均涉及土地利用的功能布局、道路系统规划、土地开发强度、市政管线规划等，详细规划还涉及到建筑间距、高度等。本文认为土地利用的功能关系、道路、土地开发强度、建筑高度、建筑间距、各类市政管线的间距和各种卫生安全防护距离等物质空间关系是构成城市空间秩序的基本要素，城市规划以规定和调整城市物质空间关系为其基本形式和手段。经过合法化之后的城市规划是城市建设主体开发利用土地空间资源的行为准则和行动方向，它不仅对社会公众具有约束力，对于政府部门也具有同样的约束力，所有的城市开发建设行为均应在这一空间秩序框架内行事。
这里需要强调的是，城市空间秩序虽然表现为物质空间关系，但其实质是对土地空间资源、财富进行分配的规则，与人们的生存发展空间息息相关。因此，城市规划确定的空间秩序绝不是简单的几何空间关系，规划师不能象画家一样可以按照自己唯美主义的理想在画布上挥洒自如，因为规划师在城市规划图纸上每落下的一笔，都是一个公共选择，关系到公众利益。这一笔有可能导致一些人利益受损，甚至导致有的人生计无着，流离失所，当然，也可能给某些人带来利益。因此，城市规划实乃以城市空间秩序为形式的利益调节器。构建“有运行能力、合乎人和事物本质、公平持久”的城市空间秩序是城市规划基本的出发点和归宿。这决定了制定规划是一个非常复杂艰难的工作，需要综合运用到城市规划学、建筑学、交通工程学、政治学、经济学、社会学、心理学、法学、哲学等学科的相关知识和方法。这些相关知识包含了具有价值特征的因变量（目的）和自变量（手段）的互动；这些变量的选择往往需要在健康、财富、安全、正义、公平一类的价值中作出取舍。选择哪一个价值，并不纯粹是一个技术判断问题，往往需要伦理推导和政治价值评估。因此，价值取向和规划伦理在城市规划中应占有重要的地位。
（3）城市规划以现实为基础，以未来行动为取向。城市规划是公共部门因应城市内外环境的需要，在特定的时期为解决特定的城市问题或实现特定的城市发展目标而制定的，因此，所有的城市规划均产生于现实需要。同时，它是以未来作为目标趋向的，总是针对于未来的某个时段的。因此，规划是针对于未来行动的，通过构建空间秩序来消解未来的不确定性，为未来的行动指明方向，引导未来的相关行为解决现实问题，实现规划所确定的目标。
制定城市规划必须做的第一件事是确定规划目标，规划师根据其目标决定所采取的手段和方案。因此，规划目标同时也是规划过程中所有方案的评价准则。由于城市的发展是一个没有终极的过程，规划的目标又是一个多目标的体系，任何时段中，外部条件在不断变化，规划目标本身也在不断地发展，各种目标处于不同的形成、生长、发育和衰败的过程中。因此，正是未来的不确定性导致了规划本身的动态性特征。随时间的延续，城市规划应作出相应的调整，以适应变化，否则，规划将失去效力。从这个角度理解，城市规划是一个长期的、连续的、动态的过程，而不是“乌托邦”式的目标规划。
（4）城市规划是一个空间秩序政策体系。城市规划是一系列总体规划、详细规划、专项规划、规划标准与准则等的总称，总体规划、详细规划、专项规划、规划标准与准则构成了城市规划秩序政策体系。其中，总体规划和详细规划是《城市规划法》规定必须编制的法定规划，其本身自成体系。专项规划往往是因应现实需要，制定的特定区域或特定专业或特定领域的专题规划研究，专题规划研究成果经一定程序获得政府批准，即成为专项规划。专项规划一般是对法定规划的深化与完善，由于我国法定规划调整审批机制不完善，往往导致各级政府部门通过制定专项规划来擅自改变法定规划，法定规划的相应调整又严重滞后，给城市规划管理造成一定程度的混乱。城市规划标准与准则为城市提供的是基础性的空间秩序，在实际的城市规划管理中发挥的作用也是基础性的，因此，非常有必要提升规划标准与准则的法律地位，以提升其效力，强化其基础地位。详细蓝图属于工程设计层面，不属于规划政策层面，因此，详细蓝图不属于城市规划体系范畴。
以上观点有的还没想太明白，仅起抛砖引玉的作用，请大家拍砖。
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（ 石勇 ）
