以公共政策运动提高行政管理水平是一个潮流。公共政策是一个滚动与优化的进程，从某种程度上来说，公共政策的过程比结果更重要。法定图则是我市城市规划公共政策的一项重要组成部分，虽然“唯法定图则有效论”有些言过其实，但是法定图则在制定与执行上所具备的一系列现代公共政策要素确实使它在事实上形成了一种稳固的社会公众契约，得到包括司法等政府部门和市民的广泛认可和自觉遵守。而这种契约的形成则来自一种公共政策——“汤锅效应”。
什么是公共政策？公共政策就是为了解决某些问题，政府制定的一系列政策，选择做什么和不做什么。公共政策无非四个类别：管制性政策（联合博奕的政策）、自我管制性政策（非联合博奕的政策）、分配性政策（补贴）、重分配性政策（征税）。把规划放到公共政策分类里，一类属于自我管制性政策，如订立城市远期发展的各项目标；而法定图则可以归入管制性政策一类，限制了土地用途、开发强度等指标，直接影响到土地产权所有人的权益实现。由于法定图则这种特性，在编制与执行过程中必然为利害相关各方所高度关注，近年来编制工作中反映了各种诉求和观念激烈碰撞，出现了一些“维权”、“维稳”的焦点案例。
所谓“维权”，其实值得我们仔细认真考究。很多所谓“权利”于法无据，只是以物权为幌子借题发挥，不是什么法律意义上的物权、产权，最多也只能归于行政伦理的范畴。诉求所表达的不是产权意义上的占有、使用、收益、处分等权益，而是相邻权、生存权、发展权、公平权……等等，大量没有产权手续甚至违法的建筑也提出了权利的要求。在谈判的第一线常常听到村民振振有词地清算一笔笔的旧帐，比如政府多年以前只给了一点点征地款，养不活村民，所以要改功能、改容积率，给生存空间等；违法建筑也同样理直气壮地声称，这里有那么的多违法建筑，要拆大家都拆，光拆我一家不行。
但是“权利”不是天然的，它的实现需要社会秩序的承认与保护，社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。社会秩序也决不是天然形成的，而是建立在约定之上的。它的前提是个体把自己全部天然的自由，包括无限的欲望置于社会秩序的约束之下，以换取社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权的确认。当自己的那份权利界定的同时，便排除了对其他权利的所有，同时必须承担社会秩序规定的义务。为了使社会公约不致于成为一纸空文，社会秩序默契地包含着这样一种规定，即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。城市建设需要建立一种社会秩序，法定图则便成为这契约的载体，而图则的编制就是这契约订立的过程。
因此，编制图则不是简单的技术工作，而是联合博弈达成契约的过程。公共政策是以大多数人获得利益的一种博弈，每项公共政策都必然有其受益者和受损者，一件好的政策都能让大多数人受益，而少数受损的人也能得到补偿。政策制定的过程实际上是一种“整合”过程，利害关系人——受到政府公共政策影响，或直接、间接影响该项政策，对公共政策下了赌注的个人或团体，他们的意见将会在政策议程中起起伏伏。约翰·W·金敦在《议程、备选方案与公共政策》经典著述中形容这种现象为公共政策“汤锅”，关于政策的不同观点、诉求有的沉下去有的浮上来，相互之间也可以分解、重新联合成为新的观点，当政策的时间之窗打开，浮在表面的的方案被捞起，新的公共政策可能应运而生。法定图则作为一项联合博弈的管制性公共政策，趋势也必然是吸纳更多主体参与，通过利益各方观点碰撞、协调交易和融合，通过自组织形成一种秩序。
在产权、利益关系交错的旧城区，目前法定图则面临两面挤压的困难。一方面是各个旧改提出功能与容积率方面的利益要求；另一方面是人口膨胀对配套设施的压力。这怎么办？联想到另外一种历史悠久的公共产品：水利灌溉系统。在悠长农业社会历史中，兴修水利的实践相当充分，水渠当然可以由官府强行征税或征发徭役修建，但这令人很不愉快。另一种方式是自愿地合作，通过乡绅、地主、小农与官府合作，其中几个乡绅大户出面牵头组织修缮。虽然难免给小户搭搭便车，有些公共事业的色彩，但乡绅大户还是有内在动力。因为乡绅大户占有最大份额的土地，改善水利灌溉设施受益最多，反之则受损最大，所以出来牵头还是比不牵头合算。推及图则，旧城区的旧改等项目是改变现有利益格局的最大收益者，也是新增负荷的源头，理所当然地要买单，但是这需要利益各方交易协商并确立契约。政府可以财大气粗地慷慨投入资源增加公共设施，让各位业主感觉愉快。但是用地是不可再生的，如果地主一味扯高赔偿要价，紧紧抱住用地不放，学校等公共设施就没法落地，关于改造的权利与义务契约也就达不成。这种情况下业主们必须把自己部分权利让渡出来，换取保障自己利益的社会秩序。三个和尚不一定就没水吃，最先耐不住口渴的和尚要出去担水，需要一些时间、耐心和程序使多利益主体的博弈形成某种自发组织，这就是一种更高层次的公众参与。
规划不存在绝对完美和科学理性，得到公意认同的规划就是合理规划。法定图则能承担的只是那些为公众所接受认可的，可能成为契约的内容，而且这个契约也不可以不断被修改和充实完善。对于不成熟的东西不可操之过急，还是保留现状，让它留在汤锅里熬，等待下一次时间之窗打开，把形成公议的方案再上升为契约固定下来也许更为合适。
（刘志刚）
