今年被定做深圳市规划局机制年，实在是机智而又极致。因为非但深圳，整个中国，在城市规划方面都面临着系统变革的迫切需要。这些需要来自于几十年城市规划实践中问题的积累、来自于科学发展观和和谐社会的提出、来自于汽车剧增引发的交通和环境灾难、来自于国际城市规划界四十多年来对现代城市规划理论与实践的不断反思与批判、来自于《物权法》的颁布、来自于中国公众权利意识及城市规划参与意识的提高……而城市规划系统变革的极致所在，就是内在机制的变革。这些机制问题，非有更多机智参加才可能解决。这里发散性谈些观点，看看能否抛砖引玉。
一、城市规划理念的全面更新
机制变革，理念先行。中国城市规划从输入和建立以来，其理论观念几十年内没有根本的变化，还是基于柯布西埃“光辉城市”的机器美学及汽车崇拜、《雅典宪章》的城市简单功能分区、佩里的邻里小区以及前苏联计划经济模式下的城市规划体系。这些大体上可以标签为现代主义的城市规划理论，国际上的反思与批判已经持续了四十多年（代表事件包括：《寂静的春天》（1962年）、《美国大城市的死与生》（1967年）出版和《马丘比丘宪章》（1977）年发表；20世纪70-80年代后现代主义思潮在哲学、社会、建筑、城市规划等方面对技术至上工具理性的现代主义进行清算；以及过程规划Procedual Planning、倡导性规划Advotacy Planning、沟通规划Communicative Planning、行动规划Action Planning以及新都市主义New Urbanism及公众参与的兴起，等等）。但在中国由于规划教育体系的僵化保守知识老化、规划专业制度规范标准方法的陈陈相因刻板老套、以及与行政体系惯有的一元化、英雄主义、等级、宏大、纯粹等直线性思维定势的暗合，使得这些已被中外城市实践证明落后过时的理论观念，还顽强隐蔽地占据着中国城市规划的学术、教育、实践领域和官员及大众的头脑，成为中国城市建设几十年千城一面、文脉断裂、尺度非人、运作失调、活力不足并饱受诟病的根源。
如果说上一代规划从业者为中国搭建现代主义规划理论体系是囿于政治历史条件的限制而不得以而为之的话，在中央倡导以人为本科学发展观、地方探索后现代理论的今天，当代规划从业者还不思进取地承接现代主义的口水和衣钵来从业致富危害城市，则是一件应该列入“八荣八耻”新项目的事情。
如果套用后现代建筑理论先驱者文丘里反对现代主义的著名句式：“建筑师再也不能被正统现代主义的清教徒式的道德说教所吓服了。我喜欢建筑要素的混杂，而不要‘纯净’；宁愿一锅乱炖，而不要清爽的；宁要歪扭变形的，而不要‘直截了当’的；宁要暧昧不定，而不要条理分明、刚愎、无人性、枯燥和所谓的‘有趣’；我宁愿要世代相传的东西，也不要‘经过设计’的；要随和包容，不要排他性；宁可丰盛过度，也不要简单化、发育不全和维新派头；宁要自相矛盾、模棱两可，也不要直率和一目了然；我赞赏凌乱而有生气甚于明确统一。”
后现代的城市规划主张也可以这样表达：“规划师再也不能被正统现代主义的清教徒式的道德说教所吓服了。我喜欢城市功能的混杂，而不要‘纯净’；宁愿一锅乱炖过程混乱，而不要清爽的终极“蓝图式”规划；宁要步行骑车的，而不要‘汽车尺度’的；宁要暧昧不定，而不要道路及住区等级分明、刚愎、无人性、枯燥和所谓的布局图案‘有趣’；我宁愿要世代相传的东西，也不要‘经过规划’的；要社会和谐包容，不要排他性忽视弱势群体的城市利益；宁可地块细分和街道网络过度，也不要简单化、发育不全和对小街小巷不屑一顾的派头；宁要自相矛盾、模棱两可，也不要分区明确一目了然；我赞赏凌乱而有生气甚于功能单一。”
二、规划体系的有效简化
谈体制当然不能止于观念与道德上的批判与说教，而应从结构体系上这手。目前的规划体系里有诸多层次：战略/区域规划、总体规划、分区或组团规划、法定图则/控制性详细规划、详细蓝图/修建性详细规划，同时还根据需要编制各类的专项规划、城市设计、改造规划、规划策略、规划研究。这些名目繁多的规划相互缠绕、重叠并且相互矛盾，造成规划的资源浪费、效率低下、效果抵消。尤其这些规划的法律效力没有得到清晰界定，造成内外使用者的双重困惑——某公共项目因为选址争议要举行听证，律师可以找到城市总体规划、土地利用总体规划、分区规划、专项规划、控制性详细规划对同一块土地用途的不同规定来质疑规划管理部门；在规划管理部门内部，则对各层次规划的作用认识含糊意见不一，尤其困扰的是已有权属土地用途与分区组团规划不相符导致的行政许可的两难境地。
所以我们应该重新审视这种叠床架屋的复杂体系的必要性，对其进行大胆有效的简化。自上而下由粗到细的规划体系实质上是一种将发展目标及规模指标层层分解往下摊派的计划经济思维，如果再将每一上层次规划看作是不可改变只可细化的下层次规划依据，则更是将城市体系简化成了俄罗斯套娃游戏，规划成果势必成为作茧自缚的教条。
这里简单追问几个问题就能发现既有体系的逻辑缺陷。
问题一：如果规划层次是下面服从上面，而具体问题的出现是下层次比上层次多，那么对于下层次规划来说，在服从问题还没有出现或较少出现而且先期制定好的上层次规划基础上，还能有多大灵活性来解决最底层随时出现的各种具体问题？我们知道希特勒与蒋介石的强大部队在战场上失利的原因之一就是下级只能机械执行最高统帅部先期制定的作战计划。即使规定规划可以调整，按照规划制定与修改程序相同的原则，假设一个详细蓝图编制发现了问题，理论上讲应该通过其上层次的法定图则修改程序由规划委员会批准；但修改完的法定图则肯定和原先相符的上层次分区组团规划不符了，又必须通过分区组团规划修改程序由市政府或人大批准；再往上溯，最终需要通过总体规划修改由国务院批准。如果把建设比作打仗，这种层层请示才能修改计划的最终结局，不言而喻。虽然实践中我们不至于那么理论教条，但由此反映出我们理论体系与实践的尴尬与矛盾。
问题二：如果分区组团规划具备必须遵照的法律效力而且能作为行政许可的依据，那么为什么还要编制法定图则及以下层次的规划（这一问题可以往下递进：如果法定图则具备必须遵照的法律效力而且能作为行政许可的依据，那么为什么还要编制详细蓝图及其它下层次的规划或城市设计？）？也许有人会说不断往下往细里做是为了将规划做得更好，特别是城市重点片区。这里又暗含着这样的逻辑悖论：细的规划等于好的规划？城市重点片区需要好的规划，城市非重点地区不需要好的规划？
我们还是将问题集中到：开发建设城市到底需要什么样的城市规划？这样我们可以将城市规划象作战计划一样简化为两个层次和类别：宏观战略指导的，具体战术操作的。这两个层次类别中，后者对于前者不应是简单对应的服从和细化，而是从目标、方法、对象上都有着本质的区别。战略与战术实质上是两样不同的东西，就象核弹和炸弹的差别，完全不可混用错用。战术对战略的落实推进上完全有投石问路、一石三鸟、声东击西、欲擒故纵、暗渡陈仓等等灵活机动的做法。具体结合规划讲：宏观战略指导规划只对城市及各分区提出总体发展目标和战略定位，除了各种不可建设土地的控制（分别代表生态、水资源、市政和文物的绿蓝橙紫四线）严格精确之外，其余都是一些圈圈箭头表达的结构示意图和概念化的高、密度分区，以及文本表达的社会经济阶段发展指标和标准，不能作为对具体土地进行行政许可的依据；具体战术操作规划才是具体行政许可（土地选址划分、提规划许可证书/设计要点、建筑审查）和道路规划设计的依据，重点控制和引导土地开发的性质、强度及公共空间的塑造，通过土地利用及空间控制总图来表达。
如果现有的规划名目还要暂时保留过渡使用一段时间，那么就要按两层次来归队整合。归到宏观战略指导规划的应有：战略/区域规划、总体规划、分区或组团规划。列入具体战术操作规划的应有：法定图则/控制性详细规划、详细蓝图/修建性详细规划、城市设计、改造规划、需要具体实施的各类专项规划。其成果应该逐渐地殊途同归，尤其是具体战术操作，从实施和管理角度，更应该将五花八门的各类规划成果统一为标准的着重于土地用途与空间控制的“一张图”，通过法定图则程序，作为法定图则成果来公布执行。同时也通过制定“一张图”的标准总图电子格式，使其能统一拼贴到信息图形系统中，作为各业务管理、规划查询的共享信息。这相当于深圳式的城市区划（Zonning），不但参照了香港法定图则对土地用途的控制，而且也结合了欧美越来越倾向于在区划中突出城市设计控制条件的发展趋势。这样虽然简化了规划层次和门类，但是会不会增加法定图则编制工作量、降低正在设法加快起来的法定图则全覆盖的效率呢？这个问题暂且留待下节探讨。
（黄伟文）
